40年旅游发展的“市场化的政府主导”之路

2020-02-27|发布者: www.xsbnly.com|查看: 957|来自: 石头城

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您目前所处位置:旅游信息旅游亮点:40年旅游发展“适销对路的政府主导型”道路

40年旅游发展“适销对路的政府主导型”道路

发布时间:2019-02-20来源:第一旅游网和0后访问6968次

核心信息:

在过去40年的发展中,旅游业在服务国家政治、经济、贸易、外交、民生和生态利益方面表现出色。

本文关键词:

经过40年的发展,旅游业在促进社会经济发展、提高中国国际地位、促进人口就业和增进人民福祉方面取得了巨大成就。在我们满怀信心地“迎接新兴大众旅游时代”,迈向生活更美好的新时代之际,客观了解中国旅游业过去40年的发展历程和经验,是旅游业成为国民经济战略支柱产业后,成为“提高人民生活水平的重要产业”的必然要求。

过去40年旅游业发展的“市场化政府主导”之路

回顾40年旅游改革开放、高层积极推进、产业定位调整、政企有序脱钩、政策不断创新等。都有明显的政府主导的标志。总结以往旅游发展经验时,往往采用“政府主导的发展模式”。但是,深入观察会发现,中国的政府主导型旅游业实际上是一种“市场导向型政府主导”的发展模式。与强调政府在市场化过程中作用的“政府主导市场化”不同,“市场主导政府”强调政府主导过程主要着眼于长期的市场化发展目标,采取具有明显市场化性质的行为和措施,包括具有明显市场化思维和特征的行政措施。此外,事实上,中国许多旅游领域的市场化发展之所以迅速成长,正是因为没有政府的领导,特别是近年来基于新技术的新型旅游模式和跨境一体化的创新发展。过去40年中国旅游业的政府主导市场化,意味着虽然政府(旅游行政部门)一直积极参与旅游业的发展进程,但从本质上讲,政府是紧紧围绕着市场化发展的目标,从市场发展的实际情况出发,通过市场化和行政化的手段来引导和服务旅游业的发展。市场化政府是一个不自然的过程,它不仅尽可能遵循旅游发展的市场规律,而且不完全遵循纯粹的自然发展道路,从而在政府主导的推动下,在短时间内完成旅游发展的市场化目标。在赶超型经济中,市场导向型政府领导是夯实基础、应对竞争、快速发展的重要途径。在渐进式改革战略下,真正实现“有效市场”和“有前途的政府”也是必然的选择。在旅游业发展的早期阶段,政府甚至直接与企业合并,然后逐渐演变成政府办企业,再演变成政府办企业,最后演变成市场在资源配置中起决定性作用,政府高度重视更好地发挥其作用的新阶段。

我们可以看到,在市场仍然很小,市场主体仍然很脆弱的时候,国营企业的现象相当普遍。政府直接参与企业,做市场应该做的事情。甚至国家领导人也询问旅游业的具体商业问题。如果床位和包机不够,可以找国务院领导协调解决。当市场逐渐增长,实力逐渐增强时,政府开始尝试政府职能与企业职能的分离。当市场预期发挥更大作用时,政府职能与企业职能的分离得到加强,政府从经营企业转向管理企业和引导企业。在这一阶段,标准化作为市场信号机制发挥了重要作用。当市场继续增长时,需求迅速发展,市场的主导地位

因此,在市场化的政府领导道路上,政府领导如何通过旅游标准化的信号机制引导市场参与者在较短的时间内适应市场需求,如何通过旅游目的地之间的相互追逐的锦标赛机制激活地方政府的竞争活力,如何通过理论传播和推广给整个旅游业的发展注入新的动力,这些都是值得梳理的历史故事。

2。通过标准化促进“市场化政府主导”。

自1987年以来,中国的旅游标准化工作已经开始。在30年的标准化发展过程中,中国旅游行政管理部门根据市场发展的动态变化,通过不断丰富和完善旅游标准化体系,积极引导和服务于旅游业的市场化发展。改革开放之初,我国旅游市场基础设备和设施相对匮乏,配套服务不足,接待能力薄弱,严重制约了旅游业的发展速度和质量。随着改革开放的推进,旅游业发展突飞猛进。迫切需要提高我国旅游基础设施的标准化水平,以满足大量游客的旅游需求。此外,旅游产品的异地消费需要建立一个标准体系来降低游客消费的不确定性。因此,我国政府围绕市场上缺乏旅游配套设施和难以满足旅游需求的问题,开展了一系列标准化工作。中国首个国家旅游标准《旅游涉外饭店星级的划分与评定》颁布于1987年,世界首个“国家旅游标准化技术委员会”成立于1995年,并于1999年实施。这两个标准关注旅游业发展的两个核心组成部分,即“生活”和“旅游”,分别满足入境旅游市场和国内旅游市场两个市场,产生了积极而深远的社会影响:继酒店星级标准之后,星级的概念被引入到中国的许多服务业中;在旅游资源多元管理的情况下,游客忽略了管理体制的差异,更喜欢金字招牌的影响。旅游行政管理部门通过这一信号机制的标准化,吸引了包括酒店和景区在内的许多旅游企业更快更好地进入市场,俘获了游客的“心”,引导了旅游相关企业的旅游投资。旅游行政管理部门通过服务旅游企业和游客的市场化思维,获得了供需双方的支持,确立了市场化权威,构建了“有为政府”的重要基石。

在现有工作成果的基础上,旅游行政管理部门不断修订和完善标准。到2020年,将有45个以上的国家旅游标准、60多个行业标准和200多个新的国家旅游标准化试点示范单位。标准化是规范和引导市场按照共同规则开展生产活动的基本活动。在确保旅游管理和服务的系统性、标准化和专业性的同时,它也引导着旅游市场的健康竞争。旅游企业只有在遵循标准、保证产品和服务质量的前提下,创新自己的产品和服务,才能提高市场竞争力。从标准化工作入手,紧紧围绕市场发展,不断努力打造中国一流的国际旅游目的地形象,在未来很长一段时间内,仍将是“市场化政府主导”旅游领域的一项重要工作。当然,随着旅游市场环境的变化,标准化作为市场信号机制的作用也会发生变化。在继续推进标准化规划的同时,如何构建包括品牌推广在内的新的信号机制将是一大挑战。

3通过机制推进“市场化政府主导”

改革开放40年来,政府不断探索旅游发展机制创新,包括组织领导机制、旅游综合管理机制、部门联动机制、旅游支撑机制和政策创新机制。以旅游投资为例。为了响应“旅游业任重道远,必须突出和加快发展”的指示和“政治接待型”向“经济管理型”的转变,旅游业率先利用外资和华侨资本。后来,在1984年,政府提出了“五位一体”的政策,即国家、地方、部门、集体和个人应该共同努力,自力更生,利用外资。后来,在政府支持资金方面,从最初的间接补贴直接投资到以奖励和竞争性评估补贴取代补贴,以及许多地方或已建立的“政府引导、市场化运作”产业基金,委托第三方作为投资代表,选择并委托基金投资受托人监督投资运营和托管,重点投资符合政府发展规划的项目;或者成立平台投资公司,发挥投资导向作用,利用社会资本参与旅游投资。甚至批准特定地区的旅游业投资基金,探索和优化融资渠道,利用资本市场,创新地区扶贫模式。几个地区还明确了旅游部门对重大旅游项目否决权的旅游职能内部审计机制。

在过去40年里,政府主导的机制设计市场化案例也集中在中国优秀旅游城市的选择和各地的旅游发展会议上。如上所述,由于旅游业当局在政府序列中的地位相对较低,以及旅游业的综合特点,旅游业管理涉及面很广。这种“低功耗、高功耗”的现象极大地影响了中国旅游市场发展初期的旅游业发展及其不成熟的发展。在这种情况下,如何在引导和调动旅游企业积极性的基础上,调动具有较强协调能力的高层管理者的积极性,已成为政府主导的重要课题。1995年的公告、1996年座谈会的召开、1997年的筹备和1998年中国优秀旅游城市的正式评选,正是通过调动市委书记、市长对旅游业的热情,从目的地层面极大地推动了中国旅游业的发展,解决了市场自然增长无法解决的发展问题。在中国优秀旅游城市的评选中,隐含着相似的锦标赛机制,它激活了区域间的竞争,激发了各旅游目的地城市追求卓越、创造第一的热情,从而提升了中国旅游业的整体水平。

如果说中国优秀旅游城市的选择在国家层面上是“市场导向型政府主导”,那么旅游(产业)发展会议的出现和发展就是省级“市场导向型政府主导”的又一个例子。从表面上看,始于2003年的四川省旅游发展会议似乎只是一次以旅游业为主题的省级产业会议。事实上,“举办旅游发展会议,打造旅游精品,推动区域经济发展”的旅游发展会议模式已经演变为推动地方旅游业发展的促进机制,甚至成为推动区域竞争发展的重要机制。旅游(产业)发展会议起源于四川,发展于贵州,创新于山西。从2016年开始,陕西省各城市通过更多亲公民、透明的电视竞赛争取HKTA会议主办权,创新书记、市长认可的高层次营销方式,极大地鼓励人民行使投票权参与其中。现在旅游发展会议已经形成了省、市、县的多层次体系,在统一整体认识方面发挥了关键作用

在过去40年的发展中,旅游业在为国家的整体政治、经济、贸易、外交、生计和生态利益服务方面取得了突出成就。在这一过程中,标准化推进和机制保障都发挥了重要作用。近年来,在推进“以市场为导向的政府主导”方面,理论指导的探索受到了重视。其中,对中国未来旅游业发展产生深远影响的旅游发展总体理念最值得关注。虽然全球旅游由于政府主管部门的积极推动已经进入公众的视线,虽然对全球旅游仍有许多误解,但事实上,全球旅游发展的概念有着深刻的理论逻辑,这完全符合个人自由旅游发展的趋势,符合共享和利用现有资源的新理念,也符合旅游市场个性化需求的特点。然而,促进全球旅游业的后续措施和想法可能需要相应调整。在全球旅游发展过程中,如何更好地将政府主导和技术赋权结合起来,包括如何借鉴“一手机游云南”促进全球旅游的经验,都是值得深入思考的问题。

改革开放之初,国内只有中国国际旅行社、中国旅行社等旅行社,几乎没有符合国际标准的酒店和餐馆。2018年,酒店全球酒店集团跻身前50名,其中中国酒店集团10家,晋江、首次出行者和中国居民分别排名第五、第八和第九。中国旅游业海外并购快速增长,2016年共完成73笔交易,交易金额274.35亿美元。中国旅游企业已经成为全球旅游集团快速崛起的重要力量。随着市场主体越来越强大,“市场在资源配置中的决定性作用”已经确立,政府的“有形之手”应该逐渐淡出。显然,政府更加关注制度供给、公共服务供给、市场秩序规范等领域仍是一大挑战。不迷恋过去,可以让政府带头破除路径依赖的诅咒;不用担心未来,政府可以带头找到创新的方法。周其仁教授认为,政府本身就是市场的一部分。“市场化政府主导”的有效转变是使旅游行政部门成为市场经济的一部分,而不是传统上与市场对立的一部分。在旅游业发展中发挥市场的决定性作用并不是回避政府的作用,而是过去政府部门可能直接“在球场上踢足球”,或者直接干预“球员选拔”、“教练选拔”,甚至直接干预“竞争过程”。现在有必要在比赛中维护比赛秩序和周围的公共环境,并在比赛中出现问题时发挥第三方的作用。当然,在以往的“市场化政府主导”的旅游模式下,也存在着许多难以有效应对当前市场化发展要求或在当前市场化发展环境下缺乏活力的问题,如20世纪90年代以建立社会主义市场经济为目标不断推进的国有企业改革导致的许多国有旅游企业集团的发展。如何进一步深化改革,平衡“有效市场”与“有前途的政府”的关系,仍然是旅游业未来发展的一个重大问题。(李新建的刘珊珊郭蓉的第一位作者是该研究所的教授,第二位和第三位作者是该研究所的研究生,第三位作者是记者)

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