一、导游队伍发展现状及对现行导游制度的反思  

　　自我国旅游业对外开放以来，导游队伍的规模也日益扩大，但由于目前的管理体制存在某些不合理因素，致使我国导游行业整体水平下滑，诸如“宰客”、“服务质量”等问题时有发生，目前我国导游队伍发展现状可以从4个方面加以分析：  

　　1．规模：导游人员作为旅游业的形象大使，10年间从业人员的数量大幅度增长，自1994年起，导游人员的资格考试对社会开放，截止到2002年底，全国取得导游资格证书的人数已达到19万，比1991年底增加了17.2万多人，扩大了近9倍，年均增长25.62%。临时导游和景区（点）的导游人员数量也增长较快，导游已经成为一种社会热门职业。  

　　2．薪金制度：目前国内导游人员的收入主要由基本工资、带团津贴和“回扣”构成，个人劳动保险由旅行社代买或自己购买，只有专职导游才有基本工资，带团津贴由旅行社发放，“多劳多得，少劳少得”。“回扣”是导游人员（包括司机）对旅游者购物后的商家利润分割。由于管理体制上的原因，高额回扣已经成为导游人员收入的主要渠道。  

　　3．培训和管理：自国家旅游局2002年颁发《导游人员管理实施办法》以来，导游队伍的无序性得到有效控制，培训与管理集中于各级旅游行政管理部门，但无证导游人员（野导）仍大量存在，管理的效果也不尽人意，对游客的投诉，采取“事发后管理”，牺牲的却是旅行社的利益（扣除部分质量保证金）。 
 
　　4．聘用：导游的受聘主体是旅行社，但是聘用关系只是一般的合同关系，导游可以随时离开其受聘单位，从而导致大部分导游的日常管理处于真空状态，导游成了“游导”。既失去社会对其服务质量的有效监控，也失去竞争的压力和自我提高素养的动力。   
 
　　社会分工是社会进步的一个重要标志，管理分工也不例外。我国现行的导游制度的管理主体仍是权力集中的行政部门，但由于行政部门的多头管理而造成制度执行的效率低下，主要表现在：  

    ●旅游者——导游关系。这两者之间是间接的委托代理关系。显然，旅游者和旅行社是直接的委托代理关系，但旅游服务的直接主体却是导游，导游的角色定位本应是景点讲解和食宿安排等活动，但由于薪金制度的不合理存在，在物质利益的驱动下，导游的角色定位越来越偏离本职而滑向诱导游客购物，从而导致导游业务水平的日趋下滑，另一方面，旅游者又难以对导游的服务水平给予客观评价，目前有一些旅行社实行的质量反馈表由导游发放，最终却由导游收回，使评价机制流于形式。最终，在信息极不对称的情况下，游客的利益无法得到保障。  

    ●导游——旅行社关系。这两者之间在大部分情况下是一种临时合同关系（专职导游除外）。一方面，导游可随时“跳槽”，造成旅行社管理难度的加大和人才的流失。从控制成本，防范风险角度，旅行社只能提供导游很低的基本工资甚至没有基本工资。另一方面，由于旅行社本身只是个微利行业，利益的驱动迫使大部分旅行社不得不向导游收取一定的管理费用和带团人头费，形成“回扣勾结”，最终以牺牲旅游者的利益为代价。  

    ●导游——旅游管理部门。这两者之间是一种纵向关系，即管理与被管理的关系。旅游管理部门主要通过培训、等级考核和设立投诉制度对导游进行管理，但事实证明，旅游管理部门囿于自身管理的局限性，只能有效控制极少数“正规军”，事实上，这些“正规军”由于自身较高的素养和很强的业务能力而无须实施控制，相反，大部分“野战军”却逃脱主管部门的视野，再加上导游服务的无形性及旅游产品生产与消费的同时性，使得对导游服务质量的监督和管理非常被动；另一方面，导游对现行的管理制度也存在抱怨，物质利益的保障不力是焦点，在旅行社只给基本工资甚至不给工资的情况下，主管部门又不能采取有效的激励制度和社会保障制度，致使导游的心理失衡。   
 
　　任何人都不能脱离物质利益而空谈精神，追求物质利益是人的本能，在现行的管理体制下，导游的物质利益不能得到充分保障，从而导致一系列违规现象发生，因而必须改革现行的导游制度，在新的制度下，对导游的管理与激励不再有政府和旅行社来承担，而是由新的行业组织——第三方来承担，第三方组织首先必须具备法人资格，即是说，它本身也是企业化运作的组织。其次，它必须完全实施对导游的管理与激励，使导游工作在理性中寻求利益均衡。最后，导游自身能够在第三方组织框架中产生内生的竞争机制和社会评价机制，使导游工作者把导游当作一项事业而实现自我价值。新制度的实质就是一种委托代理关系。   

二、委托代理关系的理论分析  

　　经济上的委托代理关系，是泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人。委托代理关系作为一种契约关系，它的基本内容是规定代理人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人应相应地向代理人支付何种报酬。由于委托人与代理人的目标往往不一致，就产生经济学经常提到的两种行为，即“道德风险”和“逆向选择”。具体到旅行社业，由于信息和个体资源的限制，大部分旅游者都是通过旅行社的代理实现旅游目的。由于分工的专门化，旅行社不可能全部代理旅行者的旅游服务，而只能通过专职或外聘导游的方式来完成对旅游者的代理，导游便成为旅游者观察旅行社是否实现契约承诺的“窗口”。但由于旅游活动生产和消费的同时性，以及信息不对称的原因，隐性违约现象便随时发生。委托代理关系最重要的特征“控制与被控制”无法体现：一方面，委托（游客）对代理人（导游）的控制。因为委托人拥有对代理人的评价和投诉，因此可以说代理人的工作是在委托人的监督控制之下进行的；另一方面，虽然委托人拥有评价和投诉的权利，但旅游活动的主导者却是代理人，委托人必须依靠代理人“尽心尽力”地工作才能实现旅游产品的价值，从这个意义上讲，委托人又受到代理人的牵制和控制。现行导游制度的最大弱点也正在于此：对代理人（导游）缺乏客观有效地监督机制和激励机制，从而导致违约现象的频频发生。所以，要回避由于非对称信息所产生的“道德风险”问题，关键在于设计一些最优的合同或契约，即在给定的信息结构下，通过最优的契约安排或制度安排，使得旅游活动的委托方与代理方的利益达到均衡。这就是下文提到的“第三方代理法人”导游制度。   

三、“第三方代理法人”导游制度设计与运作  

　　1．委托代理关系  

　　把旅游者作为第一方，也就是委托方，把服务的经营方（旅行社）作为第二方，即代理方，把导游的法人机构（导游公司）作为第三方，使履行导游服务的行为成为一种法人行为，形成第三方法人机构服务于受雇公司的“法人——法人”关系，在这一关系中，旅游者仍然是旅游服务的委托方，旅行社则是服务的代理方，旅行社通过与第三方代理法人组织——导游公司的业务关系，选择公司职员——导游完成旅游服务。
  
　　在新的委托代理关系中，导游不再直接受雇于旅行社，而是通过第三方法人组织——导游公司对旅行社进行双向选择，从而使业务往来建立在法律关系之上。  

　　2．行业机构设置  

　　在新制度安排中，国家旅游局仍是管理主体，但角色由微观转向宏观（即不再直接实行对导游的管理），其下设立导游认可委员会和申诉委员会。导游认可委员会下设导游机构认可委员会和导游资格认可委员会。  

　　导游机构认可委员会负责对导游公司进行行业管理，而导游公司负责向旅行社派选符合旅行社需要的导游，并对导游的行为进行监督管理，同时承担法律责任。导游资格认可委员会独立承担对导游资格进行认可的职责，并负责导游的职业培训。申诉委员会接受并处理有关机构或个人的投诉。   
 
　　3．“第三方代理法人制度”的功能和运作 
 
    ●功能：在“第三方代理法人制度”模式中导游公司作为独立的企业法人组织，其直接服务对象是旅行社，一方面，导游公司需要负责对导游进行日常管理与有效监督；另一方面，导游公司要负责对旅行社的信息披露，包括导游资质，导游业务水平等。  
    ●运作：为促进导游的职业化和规范化进程，可以考虑实行注册导游公司制度，获得相应资格和等级的导游可以以合伙人的形式组建导游公司，同时接受导游机构认可委的行业管理，在市场机制的作用下，旅行社可以选择合适的导游公司为其服务。具体运作形式如下：  

　　（1）旅行社——导游公司。一方面，导游公司通过接受旅行社委托，依照双方契约如实向旅行社披露导游的基本业务素质和业务水平，并根据旅行社的及时需要，派送合格的导游人员，以解脱自身的委托责任，同时，要承担导游被投诉的风险；另一方面，旅行社作为委托方，要根据双方合同定期向导游公司支付一定的代理费用，同时，对导游人员的失职行为，一经发现，可依法追究导游公司的经济责任，并寻求赔偿。例如，如若旅行社受到游客对导游的投诉，旅行社便可实行“投诉转嫁”，即把游客的投诉赔偿转嫁给导游公司，从而减小了旅行社自身的经营风险和信誉，这在客观上也刺激了导游公司之间的竞争。 
 
　　（2）导游公司——导游。导游人员可以以合伙人的形式组建导游公司，合伙制的关键问题是内部管理问题。首先，导游公司是企业化运作的组织，其根本目的是追求自身利益最大化，这就迫使其必须加强内部管理，通过竞争和选拔机制形成“良性组织”。其次，导游公司必须实现对导游的有效管理和监督。在导游服务过程中，旅行社以信息反馈的形式实现与旅游者的信息交流，并将信息反馈结果以报表形式发送给导游公司，导游公司则根据信息反馈表实现对导游的服务监控（如图3所示），再次，由于导游的形象作用，导游公司还必须承担一定的职业道德和社会责任，在日常管理过程中，导游公司可依据现行组织的管理模式，如通过职业道德教育、危机意识、企业文化等一系列方式提高员工的业务素养。最后，导游的薪酬由导游公司发放，导游公司按照相关服务标准与旅行社确立服务费用，实行“月结算制”，即旅行社每月定期与导游公司实行业务结算，以保证导游公司的正常运营和导游工资的发放。导游工资=基本工资+带团人数津贴（按等级标准）+风险抵押。其中基本工资按服务行业的相关标准进行发放，带团津贴必须按照导游等级进行区分，风险抵押是导游未完成基本工作量或因服务问题受到旅行社投诉而设立的风险保金。  

　　（3）旅行社——导游。旅行社选聘目标导游公司的合格导游为自己服务。一方面，旅行社从自身利益出发，通过导游公司的信息披露情况寻求自身需要的导游，“量才而用”，从而减少了交易成本；另一方面，导游人员根据自身的业务水平，决定服务对象。显然，业务水平较高者，选择的余地会更大。这样，通过买卖双方的竞争达到均衡，进一步降低了社会成本。   

四、新制度安排的作用和意义  

　　第三方代理法人制度的主要作用体现在它以独立的法人组织承担相应的法律责任，从而为实现对导游的管理和监督提供了强大的制约，具体而言，其作用和意义表现在3个方面：  

　　1．物质保障。在新制度中，导游直接挂靠导游公司，从而为满足其基本的物质利益要求提供了组织保障，这也是新制度与现行制度的根本区别所在——从而在一定程度上稳定了导游队伍；另一方面，对于没有挂靠公司的“野导”最终将失去市场。  

　　2．市场机制。竞争会使资源得到最优配置，旅行社可以根据自己的需求选聘信誉良好的导游公司，导游公司必将根据旅行社需要为其配备合适的导游。最终，业务水平和素质高的导游会迎来更多的客户，相反，水平低下的导游会被淘汰出局。  

　　3．制约。这是关键因素，导游作为代理人同样存在代理人的缺陷——败德行为，在为旅游者服务过程中，导游也会利用暂时的权力采取不负责的行为，如偷减服务项目、诱导游客购物等，但在新制度中，这些行为的发生率会大大降低，主要表现在：  

    ● 社会评价机制。在有物质利益保障前提下，导游一定会非常珍惜自己的工作和利益，利益包括直接利益和间接利益，直接利益是指导游因自身的工作业绩而从导游公司获取的合法收入，间接利益是指因自身的业务能力而得到的公司和社会的评价，良好的职业评价可以帮助导游提高自身的劳动力价值并拥有更大的选择权。  

    ● 市场选择机制。在导游走向市场化过程中，竞争是必然的结果，竞争会促进导游行业整体水平的上升，那些在竞争中取得优势的导游会获得更多的社会资源，从而支配自身劳动力的权力也就越大。竞争机制的存在，使导游市场具备区分“优秀导游”和“劣等导游”的功能。而这正是激励导游积极向上的一个重要条件。  

　　新制度安排旨在使导游又可以归属的“第三方代理人”（导游公司），从组织角度为导游提供了物质保障，从而克服旅游者、旅行社、导游三者之间利益的不均衡博弈，建立起有效的法人——法人之间的理性契约关系，这就是新制度的根本目的所在。