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作者：刘筱秋 来自：河北省旅游局 2008-1-24 |
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——兼谈旅行社管理中的一些实践和认识问题
一、我国出境旅游市场整顿工作现状
中国旅游市场整顿工作如果从2000年8月全国出境旅游市场整顿工作会议算起，已经连续进行了很多年了。期间，发动不可谓不深入，声势不可谓不大，力度不可谓不强。通过整顿，全行业强化规范市场秩序、建立诚信机制、树立产业形象意识，研究探索了很多行之有效的市场管理措施。
但是，坦率地讲，旅游市场整顿的效果并不尽如人意。数年来不仅旅游市场整顿的重点——包括超范围经营、违法违规回扣、零负团费、黑社黑导黑车等市场诚信度整体不高的问题，没有得到根本解决，或者说并没有找到根本的解决办法和途径；而且整顿范围始终局限于旅游产业链条的末端——旅行社。究其原因，主要是在旅游业迅猛发展的大背景下，对旅游市场成长发育过程中所产生的、并且还在不断产生的千差万别的新情况、新问题，缺乏调查研究，把握不准，反应迟钝，应对不及时，政策措施滞后，缺乏开放的思维和创新的办法。因此，按照国家旅游局邵琪伟局长最近在全国出境旅游工作会议上提出的要求，从市场经济和谐发展的新视觉，重新审视我国旅游市场整顿实践，总结经验教训，研究探索旅游市场存在的深层次问题，调整思维方式和工作思路，大胆创新，建立规范市场秩序的长效机制，引导、促进市场健康发育，已经成为摆在各级旅游部门面前的紧迫课题。
二、规范旅游市场，引导旅游市场健康发育，就要加强调查研究，真正搞清旅游市场存在的问题和产生问题的深层次原因
中国现代旅游业作为随着改革开放应运而生的一项新兴经济产业，一共不过30年的历史。其产生和发展的社会、政治、经济背景以及产业自身的发展脉络，都具有鲜明的个性特点。加之各地旅游资源占有份额、产业发展水平、社会经济环境等情况千差万别，我们只有俯下身来，力戒浮躁，深入调查研究，才能不断把握形势、抓住影响市场健康发育的要害；才能区别情况，搞清不同地区、不同层面存在的不同问题；才能情况清，方向明，决心大，统一各方意见，上下左右形成合力，造就促进市场健康发育的宏观环境；才能找出既符合实际又具创新精神的解决问题的办法和思路。因此，建议国家旅游局按照区域分片或者按照发展层次分片，召开地方旅游部门及业务主管单位负责人、企业经营者、其他从业者等不同层次代表参加的座谈会，让各方结合实际工作，畅所欲言，各抒己见，广泛听取意见。或由国家旅游局牵头，组织相关地方旅游部门、单位的管理者和实际工作者以及旅游理论研究者，组成若干工作组织，采取深入各地明察暗访、现场问卷调查的方式进行基础调查。在调查研究中要注意给与旅游企业和一线从业者更大的话语权。在此基础上认真梳理，从宏观到微观，理清目前旅游业发展和市场运行中到底存在哪些问题，产生这些问题的主、客观原因，探索解决这些问题的根本途径和可能采取的临时措施，逐项拿出解决方案。
三、规范旅游市场，引导市场健康发育，就要用开放的思维和创新的办法实现旅游行业管理的新突破
旅游业是我国开放最早的窗口之一，旅行社是旅游市场的最前沿，是旅游市场“脉象”最集中、最直接的体现。但旅行社也是我国旅游业开放度最低、突破最慢的行业之一。现行旅行社基本构架的形成有一个过程，即从开放初期的国际旅行社单一模式，到划分一、二、三类旅行社，再到调整为国际、国内两大类旅行社，后来又在国际旅行社基础上，分化出一个赋予出境经营权的层次。这些分类和调整，分别适应了不同发展阶段的政治经济需求和市场发育水平。但是，面临当前我国经济社会全面开放、世界经济加速一体化的全新局面，不可否认，现行旅行社分类架构显露了浓厚的计划经济痕迹，已经基本难以适应旅游市场科学分工的需要。市场“无形的手”是最有力的，旅游市场需求和消费需求实实在在的高速增长，必将不断冲破已有行政藩篱，形成新的产业构型。实现与国际接轨的批发商、代理商和零售商为基本成分的架构体系势所必然（当然，这种框架也会具有鲜明的中国特色，不会与大多国家通行的模式完全相同）。在这个过程中，顺应发展趋势，加强调查研究，采取相应政策、措施，解决规制性障碍，鼓励、引导市场健康发育，无疑是旅游部门责无旁贷的义务和明智的选择。这方面当前有一些急需政策层面研究解决的问题，如：旅行社管理上是固守现有模式、紧缩管理，还是应该研究进一步放开的措施、引导和规范发展旅行社分支机构和连锁经营，以促进旅行社向集约化、集团化、专业化发展，进而加快重组旅行社市场分工体系的步伐？旅游市场出现问题的根源是设立分支机构的结果，还是从发展的角度考虑，生产关系已经不适应生产力发展需要、成为发展桎梏的问题？规范和整顿旅游市场的重点是继续放在狭隘地限制企业组织、运营形式，着眼于管理企业，还是着力推进建立诚信经营体系和倡导市场透明运作，着眼于市场监管？
现行《旅行社管理条例》诸多条款已经不尽符合实际，某些规定须从根本上考虑它的合理性，是如有人说的那样为了保守我们已经很难固守的阵地而机械地继续执行它，还是尽快适应需求，与时俱进，研究修订，提请重新颁布？我认为这些问题早已是旅游界上上下下都已达成共识的问题，关键是要解放思想，转变观念，立足发展，用开放和创新的思维加快调整我们的管理思路和方法，把“管企业”转变到“管市场”即市场监管的轨道上来。全国出境旅游工作会议上推荐的浙江等地规范设立出境报名点、放开连锁经营的做法，肯定符合旅行社结构优化发育、重组市场分工体系、进一步把强者作强的大方向，吹起了一股春风。这次全国出境旅游工作会议上国家旅游局领导要求各地根据实际在可能的范围内大胆试验，无疑是明智之举。
四、规范旅游市场，引导市场健康发育，就要正确处理“整和疏”的关系，营造发展的社会环境规范旅游市场，不仅要警示“不能干”，还要明确“怎么干”，更要创造“干得好”的畅通环境。这里应强调几点。
1.要转变观念，强化服务意识
随着中国社会急剧转型和世界经济加速一体化，中国旅行社业已经步入了日趋开放和多元化发展的新时期，过去旅行社发展过程中一直实行的政府主导、强力干预的管理模式将受到冲击。党的十六大对政府的四项职能作了高度概括，即：经济调节、市场监管、公共管理、社会服务。温家宝总理2004年3月在人大会议小组讨论时指出：“有的领导干部对第一条的理解不是经济调节，而是经济管理。政府职能要从对经济的直接干预跳出来，变为对经济的宏观调节。对政府职能的后两项任务公共管理和社会服务，一些干部过去知之不多，工作力度不大，而这两项恰恰是政府极为重要的职责。还有社会服务这项任务太重要了，管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”旅游行政主管部门必须转变观念，不仅要强化管理职能，管好政府职责内应该管的事情，当前更重要的是强化服务职能和服务意识。过去旅游行业管理各种法规、规章的设定，考虑管理较多，而研究解决为基层服务、为市场主体服务、为企业创造发展环境做得不够。
2.要拓宽视野，整合管理资源，形成市场监管的合力
管理资源是社会公共资源，是通过政府各部门的公共职责体现的。旅游部门既要充分发挥产业规划发展和行业管理职能部门的权威，又要跳出紧紧盯住旅行社、就旅行社整旅行社的狭隘思路，善于依靠国家经济市场整顿的协调机制，依靠各相关职能部门，抓住机遇，解决旅游市场发育的软肋，建立协调完善的行业管理机制。旅游业涉及整个服务业链条的各个环节，哪一个环节不协调都会影响旅游市场健康发育和旅游经济正常运行。如交通卡脖子问题、安全机制不健全问题、保险不保险问题、相关环节旅游服务（宾馆饭店、景区点、购物场所等）质量不平衡问题、出境中滞留不归的问题等。在这些问题上旅游部门既要积极有为不缺位，也要明确自己的角色不越位，关键是努力促进形成产业链上下各个相关环节齐抓共管、保障旅游市场健康发育的大环境。
3.要下决心解决影响市场健康发育的深层次问题
仅举几例：
（1）旅行社市场环境的严重失衡问题
公务出境如由国内的旅行社组织就被斥之以公费旅游，而由外事服务中心等一些企事不分或政企不分的单位，转手境外旅行社接待，费用昂贵，反为合法，逻辑怪怪。上海等地虽已在旅行社参与公务出境政府集中采购方面有了重大进展，但就全国来讲，坚冰尚难突破。魏小安先生谈到中国公民出境现在大致有八个口子，实际上还远不止此。这是旅行社市场的模糊地带，其中猫腻很多，而真正戴帽的旅行社在其中处于劣势。实质上这是中国出境市场存在的最奇特和最不合理现象。
（2）关于旅行社质量保证金问题
目前国家除了对高危产业以及其它关系国计民生的要害产业，设立保证金制度以限制准入外，服务业设立保证金制度的似乎只有旅行社业一家，拴死了企业资金，实质意义也不大，不利于企业发展。这在开放初期有其相对的必要性，但现在至少应该考虑对保证金采取更加灵活的管理方法，如动态管理。
（3）全国导游员队伍缺乏基本的社会保障和劳动保障制度
这是导游员回扣、小费以及零负团费等问题产生的深层次原因和基础土壤，也是关系稳定大局和建立和谐发展环境的大问题，应作为当务之急尽快研究相应政策措施。
（4）关于旅游法律环境问题
从上世纪80年代初就着手起草旅游法，当然涉及立法问题很复杂，但相当时期实际工作没有跟上，错过了一些重要机会。现在有人说，旅游立法所涉及的问题其它相关法律都已有了，没有必要单独搞旅游法。其实只要我们真正组织认真地研究探讨，有没有必要是一个容易搞清楚的问题，应该组织专门班子集中精力办这件事。多年来，各省市在这方面作了大量工作，地方旅游立法在同样甚至更为险峻的环境下，取得了重大进展，创造、积累了很多经验，在全国形成了一个大环境。问题是我们应该善于总结这些经验，整合各方面和各地方的行政资源和人力资源，疏导相关各方，争取支持，促成此事。
五、规范旅游市场，引导市场健康发育，就要正确处理“抑和扬”的关系，坚持正面教育为主，树立产业形象和队伍形象
规范旅游市场，不仅要打击、抑制出现在旅游产业链条上的一切丑恶落后的东西，更要张扬、鼓励多年来中国现代旅游创业、发展过程中不断涌现出来的光辉灿烂的人物和可歌可泣的业绩。把旅游市场描绘成一无是处的黑暗地带，把旅游服务队伍涂抹成唯利是图的落后群体，是十分片面、十分错误的。毫不夸张地说，由各级旅游管理工作者、各类旅游从业人员组成的我国旅游队伍，是一支蓬勃向上、开拓进取、忠于职责、勇于献身的光荣队伍，是我国旅游业迅猛发展的基石。在规范旅游市场的过程中，旅游管理部门应该大力表彰先进，树立正面典型，弘扬正气，祛除腐败，增强各类旅游从业人员的归属感、责任感和光荣感，为旅游市场健康发育和旅游业发展创造更加宽松和谐的氛围和气候。
同时，应通过理论研讨和总结典型经验，向社会广泛阐释、大力宣传旅游业对我国改革开放事业和经济社会发展做出的重大贡献，新时期旅游业对建设和谐社会的重要推助作用，树立旅游产业科学发展、促进协调、亲和社会的良好形象。
总之，规范和整顿旅游市场最终目的是：造就一支政治过硬、作风严谨、勤于学习、勇于创新、服务精到、技能娴熟的旅游队伍，建立一个亲和、畅通、规范、具有蓬勃生机和活力的旅游市场，营造一个各类社会资源和产业要素共存共荣、良性循环的发展环境，形成一个政府引导、部门协同、社会参与、市场运作、具有持久动力的发展机制，从而推动中国旅游业健康持续快速发展。
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