一、边境城市禁赌工作情况

　　自2005年11月中办、国办转发公安部等13部门《关于进一步加强禁赌工作的意见》以来，各边境省份严格执行上级规定，采取有力措施，确保禁赌工作取得实效。

　　（一）各级党委政府高度重视禁赌工作

　　一是坚决执行禁赌规定，暂停“异地办证（照）”。有关边境省（区）各级党委、政府多次召开会议，贯彻落实中央有关政策精神，提高认识，统一思想。公安、边检、旅游等相关职能部门严格执行国家有关政策规定，全面停止“异地办证（照）”。停止异地办证以后，各地对可以办理出入境通行证的范围有所不同，吉林省办证范围是全省居民，而内蒙古、辽宁等省（区）则是边境地区辖区内的居民。

　　二是积极对外沟通协商，争取临国配合我方禁赌工作。黑河市政府经与俄罗斯阿穆尔州政府协调，市旅游局与阿穆尔州旅游处签署了《关于联合开展边境旅游禁赌工作协议书》，黑河市对岸城市布拉戈维申斯克市政府下发了关于禁止中国旅游者进入赌场的市长令，赌场安装监控设备，有效制止了中国旅游者进入赌场。满洲里市与俄罗斯赤塔州等地建立了旅游协调联络制度，与俄罗斯旅游、外事、公安等部门密切配合，加大对中国旅游者在俄罗斯境内活动的监控力度，预防中国旅游者参与境外赌博。同时，俄警方加大对所属旅行社及赌博娱乐场所的管控力度，防止其借旅游渠道，招揽中国旅游者参与赌博活动。吉林延边州经与朝鲜有关方面联系沟通，朝鲜方面已于2005年2月彻底清除了边境地区宾馆里的赌博设施，增加了民族歌舞、餐饮、海滨风光等游览项目。

　　（二）各级旅游部门加大对禁赌工作的宣传力度，加强对旅行社、导游员的教育、培训和管理

　　一是对境外赌场情况进行调查摸底。经了解，在朝鲜方面，辽宁省丹东市与朝鲜接境的新义州没有赌场。目前，朝鲜仅有的一家赌场位于平壤的羊角岛饭店，入住的中国旅游团很少。在俄罗斯方面，我国的黑龙江、内蒙古、吉林均与其接境，吉林珲春、黑龙江绥芬河对面的俄罗斯海参崴市原来有赌场十几家，我方对俄取消92版旅游护照后，大部分赌场已关闭，现仅有现代宾馆、海参崴宾馆内设有赌场。距满洲里市约480公里的俄罗斯赤塔州赤塔市有3家小型赌场。黑河对面的俄罗斯阿穆尔州也有赌场。经地方政府有关部门调研得知，上述的俄罗斯赌场规模一般不大，参赌的中国人不多。譬如赤塔市的赌场中，参赌的俄罗斯公民占90%，其他国家公民占10%，部分参赌的中国公民大多数为定居和长期在俄居住的当地从商人员。最近，俄罗斯政府制定的新博彩法将于2007年7月1日起生效，按照此法令，除了其远东地区（海参崴市）可以设立两家赌场外，我对面其他地方均不得设立赌场。

　　二是加强对旅行社、导游人员的管理和对游客的宣传教育工作。在对旅行社和导游员的管理上，加大监督检查力度，坚决制止旅行社违规宣传和经营行为，要求旅行社在旅游产品、旅游线路设计上避免中国游客参与境外赌博的机会。黑河市旅游局与本市各旅行社签订了“禁赌责任状”，与导游人员签订“禁赌保证书”，切实加强旅行社和导游人员在禁赌工作中的责任。满洲里实施“诚信旅游责任状”制度，要求导游人员做好境外旅游的第一责任人，对发生境外赌博事件的旅行社进行严厉处罚，并吊销领队和导游人员的资格证。绥芬河、延边州旅游部门也都采取措施，加强对本地旅行社和导游员的教育培训和管理，坚决打击参与境外赌博活动。

　　在对国内旅游团队的管理上，各边境城市旅游部门利用各种场合、多种渠道，大力开展禁赌工作宣传教育，积极倡导文明旅游。满洲里从提高出境旅游人员文明素质入手，利用各种渠道宣传禁赌工作，坚决杜绝境外赌博事件发生。绥芬河、黑河、满洲里旅游部门要求出境旅游人员在出游前签订禁赌保证书，保证出境后不进入赌博场所，不参与任何境外赌博活动。

　　三是加大监督检查和惩处力度。黑河市旅游局在境内外组织多次明察暗访，深入到旅行社和旅游团队进行检查。延边州旅游局于2005年1～2月对州内所有经营边境旅游业务的旅行社进行了一次全面检查，收缴了涉及境外赌博内容的宣传品，对两家旅行社进行了处罚。由于监管措施得力，最近两年来，延边州尚未发现通过旅游渠道赴俄罗斯、朝鲜参与境外赌博的案件。

二、暂停“异地办证”、对俄边境取消92版旅游护照对边境旅游的影响

　　暂停“异地办证”、对俄取消92版旅游护照是我国开展禁赌工作所采取的一项重要措施，对于有效控制中国公民从边境口岸城市出境参与赌博起到了积极作用，但对边境地区旅游业的发展也产生了很大的影响。

　　（一）边境旅游人数大幅度减少。2005年，暂停“异地办证（照）”以来，据各边境城市统计，出境旅游人数均出现大幅度下降。满洲里市2006年持旅游名单出境人数为9905人次，同比下降60%；2007年1～4月仅为1405人次，同比下降43%。92版护照停办后，黑河市出境旅游人数月平均下降90%，2006年全年出境旅游者比2004年减少5万多人，目前，每天持因私护照出境旅游者只有10人左右。丹东市2006年只有6925人持护照以经贸考察名义赴平壤旅游，2007年前5个月持通行证赴新义州一日游仅60余人次，与2002年的7万人次相差甚远。延边州边境旅游人数2005年为2.8万人次，2006年为2.9万人次，比2004年减少6万人次。绥芬河出境旅游人数也明显下降，2007年前4个月，出境人数仅为311人。

　　（二）旅游企业经营困难，大量人员失业。由于出境旅游人数锐减，直接冲击了经营出境游的旅游企业，相当数量的旅行社业务停滞或倒闭，大量旅游从业人员下岗。丹东7家经营赴朝旅游的旅行社难以维计，数家小旅行社已经倒闭，导致下岗待业者达2万人。延边州旅行社2005年营业收入总额同比下降21%，利润下降63%，三分之一的旅行社停业或倒闭，将近1000名旅游从业者因此而失业。

　　（三）旅游相关行业损失惨重，当地经济发展受到影响。大量旅行社停业或倒闭，导致了与之相关的宾馆饭店、餐饮娱乐、交通运输、商场零售等行业损失惨重，边境城市政府收入减少。2005年暂停异地办证（照）以来，往返于黑河和哈尔滨之间的航班客座率下降60%以上，为了维护机场正常经营，黑河市政府2006年已支付包机补贴600万元。黑龙江省龙运公司发往黑河的客运班车也由每天10班减少为两班。市内宾馆饭店接待旅游团组数量平均下降70%以上，餐饮和购物收入减少40%以上。其他几个城市也出现类似情况，旅游相关行业损失惨重，政府收入也出现了不同程度的下降，已经严重影响了边境城市的全面发展和当地群众生活水平的提高。

　　（四）对我国与邻国边境地区之间的旅游以及经贸往来产生了一定的影响。以黑河为例。2006年，黑河口岸出入境人数37.4万人次，中国公民持97版护照出境旅游人数近0.8万人次。据了解，对方口岸城市布拉戈维申斯克市原接待中国旅游者的宾馆自92版护照停办后，入住率平均下降70%，购物商场营业额下降了30%。2007年初，在黑河市旅游局与阿穆尔州旅游管理处工作会谈中，对方负责旅游事务的官员再次请求我方立即采取措施改变当前局面。对方旅游企业反映更是强烈，一些负责人表示要上书莫斯科和北京高层。绥芬河也存在类似情况，俄罗斯旅游管理部门多次来函反映：俄方每天派往中方1500人左右，但中方每月仅派几十人，双方互派人数极不对等，要求尽快解决。俄方企业联名向我方提出抗议，表示如中方再不派团，他们也要相应减少向中方派团。满洲里市则反映，由于我方出境人数的大幅度减少，俄方已经出现了出境旅游价格大幅度上涨、旅游服务质量降低等情况。上述情况，尽管尚不至于影响到两个国家之间的大的关系发展，但对边境地区的交往影响甚大。

　　从上述情况看，我们认为禁赌是我国的一项重要工作，必须坚决执行。旅游则是拉动边境地区经济社会发展、促进双方经济文化交流的重要力量。因此，一方面我们要坚决执行禁赌规定，另一方面也要努力发展旅游，促进边境地区经济社会全面发展。因此，国家旅游局提出的“禁赌不禁游”工作得到了各边境城市的拥护和期待。暂停“异地办证”以及取消92版旅游护照是我国开展禁赌工作的一项重要措施，有效控制了中国公民从边境口岸城市出境的渠道，迫使临近我边境地区一些赌场的关闭。但从我国公民目前因私护照普及率非常低的状况来看，这一措施在某种意义上又限制了诸如旅游业和贸易业的发展。因此，各边境城市政府在坚决执行国家禁赌政策的同时，又面临着来自旅游企业破产和部分群众失业的压力。

三、几点建议

　　（一）因地制宜，调整有关政策措施。据目前的情况看，俄罗斯、朝鲜与我接境地区的赌场情况已经发生了变化。有的地方本来就没有赌场，譬如丹东，与之接境的朝鲜新义州原本就没有赌场，持中国公民出入境通行证赴朝旅游，只能是新义州一日游（注：如果去朝鲜平壤或深入其他地方旅游，则需要持有护照），而且该旅游产品的线路和时间均有严格限制，没有发生赌博的机会。还有的地方以前有，但今年7月1日以后即关闭，譬如满洲里、黑河对面的俄罗斯城市。因此，应针对不同情况区别对待，对不具有发生境外赌博机会的口岸城市及时放开。

　　（二）从实际出发，根据边境地区的特殊情况制定特殊政策。目前，我国97版因私护照普及率不高，因此可根据边境口岸城市发展经济的需要，由我国主管部门根据我国和对方国家的磋商结果，以及在遵守国内有关法律规定的前提下，由主管部门制定出台适用于边境地区的特殊政策规定，允许异地办理通行证或适用于边境地区出境旅游的护照等。

　　（三）继续加强对旅游企业和从业人员的管理。继续加强对旅行社和导游员的教育、培训和管理，使每个旅游从业人员都熟知我国禁赌工作的政策法规。继续加强对旅游广告、旅游产品以及旅游线路的监督检查，做到从产品设计上避免中国游客有参与境外赌博的机会。继续加大惩处力度，发现有违反禁赌规定的，要严肃查处。

　　（四）将“禁止中国公民进入本国赌场”的内容列入我国和有关国家双边谈判或磋商的重要内容。从此次调研来看，我国暂停异地办证（照）以后，受损失的不仅有国内的旅游企业和相关行业，也有对方国家的旅游企业和相关行业。因此，我国可以以此来要求对方国家做出“禁止中国公民进入本国赌场”的承诺。

　　当前，边境旅游已成为拉动边境地区经济社会全面发展的重要产业，随之也出现了一些新情况和新变化。各级旅游管理部门应深入研究，不断改革管理机制，推动边境旅游业健康快速发展。

(调研组由中纪委驻国家旅游局纪检组副组长、监察部驻国家旅游局监察局局长胥立平带队，由胥立平、周久才、刘晓梅、伏睿、张震等组成。)