一、旅行社参与政府公务活动采购的可行性

1、旅行社参与政府公务活动采购的法律依据 

政府采购是我国根据国际惯例实行的一项采购制度。按照《中华人民共和国政府采购法》的规定，政府采购是以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。

这里的货物、工程所指比较明确，而服务所指应该包括除了货物和工程以外的其他政府采购对象。旅行社如果作为政府采购商，参与政府的出国公务考察和安排国内公务活动的采购，应该是符合《政府采购法》所规定的服务性质。也就是说，旅行社参与政府公务活动的采购，从国家的法律层面上能够找到合法的依据。既然是符合法律要求的，那么旅行社参与政府采购这项工作就应该是可行的。目前，旅行社参与政府采购的行为还是一件新生事物，《上海市旅游管理条例》对此项内容有所规定，该条例的第二十一条规定“国家机关、企业、事业单位和社会团体经审批获准的公务活动，可以委托旅行社安排交通、住宿、餐饮、会务等事项”。用地方法规的形式明确规定旅行社可以参与政府公务活动的采购。上海市已经有所突破，只是在实际操作中，上海市还没有旅行社在业务上有所突破。

2、旅行社具有安排政府公务活动的专业能力

政府的出国公务考察和国内公务活动的安排，从性质上讲，也应该归结到服务产品系列。要为政府的采购活动提供圆满的服务，旅行社需要具备几方面的能力：一是专业化的服务水准和服务技能；二是把诸多分散的要素产品组合成完整的服务产品；三是通过大量的采购而降低各分散要素产品的价格，从而形成完整服务产品的价格竞争优势。旅行社作为旅游中介服务性质的企业，其最大的特长是能够通过专业化的分工和合作，把旅游活动过程中的吃、住、行、游、购、娱等诸多要素合理的组织成完善的旅游产品，并通过专业化的服务，为旅游者提供享受旅游产品的服务。从一定意义上讲，为政府部门提供的出国公务考察和国内公务活动安排这种服务与为旅游者提供旅游服务性质上是一样的，旅行社的专业服务能力足以能够完成政府部门所需的相关服务。

3、旅行社参与政府公务活动采购的探索已初步显现良好效果

按照目前国务院行政法规的规定，旅行社是不能够违法从事政府部门出国公务考察等经营活动的。但在现实生活中，一些旅行社打法规和政策的擦边球，暗中从事经营政府部门的出国公务考察活动，并能提供专业化的旅游服务，而且服务效果也比较理想。广东省虽然没有从法规上做出明确的规定，但在实际工作中，旅行社参与政府公务活动的采购已经有所尝试。从目前的情况看，旅行社参与的这种采购行为虽然不彻底，但也初步显现了较好的效果。可以大胆地预测，旅行社参与政府出国考察和国内公务活动安排的政府采购业务活动，一定会有很好的发展前景。

二、旅行社参与政府采购的积极意义

政府采购是我国经济社会中的一件大事，他对我国的财政体制改革和国民经济发展会产生深远的影响。旅行社参与政府公务活动的采购，具有十分积极的意义。

1、有利于提升旅行社的市场竞争力

促进旅行社做大做强，提升旅行社的市场竞争力，首先要保证旅行社行业具有较大发展潜力的盈利空间。目前旅行社的营业范围严格地受到《旅行社管理条例》的限制，业务范围被控制在为旅游者提供各种有偿服务内，还不能够涉足到政府公务活动的安排和运作领域。从中央政府到各级市（县）甚至乡（镇）政府，每年的出国公务考察和国内公务活动数量十分巨大，涉及到的经费支出是很可观的一笔费用。如果能让旅行社参与政府的各种公务活动的安排，或者通过法律、法规的形式直接规定政府的各种公务活动安排必须通过政府采购的形式，由旅行社来安排的话，则旅行社的盈利空间会大大地扩大，旅行社的专业化程度会越来越上台阶，旅行社的市场竞争力也会越来越强。

2、有利于规范政府公务活动的行为，提高政府财政资金的使用效率

《政府采购法》第一条开宗明义地确定了政府采购的宗旨，即为了规范政府采购行为，提高政府资金的使用效率，维护国家利益和社会公共利益，保护政府当事人的合法权益。政府的出国考察等公务活动是政府的行政活动之一，如何搞得更规范、更合法、更有效，既是政府行为的内在要求，也是公民对政府的外在要求。政府部门通过与旅行社签订采购合同，由旅行社来提供专业性的服务产品，比政府自己完成这些活动，可以在更大限度上保证政府这些公务活动的规范、合法和有效。政府采购资金为财政资金，来源于全国广大纳税人的税收，属于公共资金。资金的性质要求政府部门能够合理使用资金，能够有效提高资金的使用效益，能够最大限度的保证和维护国家的整体利益和社会公共利益。旅行社参与政府公务活动的采购，能够通过自己批量采购的价格优势、广泛的国内外客户资源、专业化的外语服务人才和专业化的公务活动服务技能等，来保证政府采购资金的使用效率和采购活动的社会公益性。

3、有利于从源头上遏制政府出国考察等公务活动中的腐败行为

目前，政府部门的出国公务考察等活动是通过多种途径完成的，有的委托境外的企业帮助安排，有的由政府部门自己安排，有的由一些个人来帮助安排，也有少数的请国内的旅行社来安排。这种多途径地安排，使得政府的出国公务考察等活动很难监管，由此而引发的贪污、私分考察公款等腐败行为和考察公款使用效益极低的情况很难得到监控。如果通过政府的采购行为，确定由国内的有实力的旅行社来从事相关活动安排，通过招标投标、签订合同、服务质量保证、审计检查和监察监督等工作，就能够从源头上遏制政府出国考察等公务活动中的腐败行为。

三、广东部分旅行社参与政府出国公务考察活动的现状和面临的问题

由于中央有关“禁止公费出国旅游”的规定和《旅行社管理条例》对旅行社业务范围的限制，目前旅行社公开参与政府采购的项目和做法还不是很多。广东省在这方面有了初步的探索和尝试，取得了初步的成效。

目前，广东省旅行社参与政府采购已经有一年多的时间，应该说还处在起步阶段。参与政府采购的有广东国旅、广东中旅、广之旅、招商国旅、广铁青旅等六家旅行社。政府采购的项目大致分为两部分：主要部分是负责采购政府出国考察的国际机票预订，这项采购是由政府一次性确定竞标单位，即上述六家旅行社，而政府组团出国考察涉及的食、住以及会议、考察等其他项目尚不在采购之列；另一部分是政府临时性的一些大型接待和会务活动，采购的方式是“团团招标”，政府提出竞标条件，具备条件的旅行社都可以参与竞标，竞标成功后，该旅行社就成为此次活动的承办者。活动结束后，双方就解散关系。

    由于采购的项目比较单一，而且政府各部门在具体操作上也不尽相同，即使有政府通过旅行社采购国际机票的统一要求，部分政府部门仍然依靠其他机构完成出国考察的一系列手续，所以目前政府采购对旅行社的业务影响不是太大。按照上述几家旅行社的说法，该业务量应该不会超过本旅行社业务总量的1%。由于业务量偏小，所以就广东省目前来看，通过旅行社参与政府采购来降低政府部门出国考察成本的作用还不是太明显。

广东部分旅行社参与政府出国考察等公务活动的采购，其积极意义是值得肯定的，它在一定程度上规范了政府部门的公务活动行为，对于旅行社扩大业务范围、提高服务质量、增强竞争力也具有积极作用，但目前这种做法在旅行社参与政府出国考察项目的采购上还没有发挥出应有的作用，主要有以下几个方面的问题需要解决：

1、缺乏法律依据和必要的政策支持

按照《旅行社管理条例》及其实施细则的规定，旅行社的业务范围尚不包括组织会议、组织政府考察等公务行为，这使得旅行社参与政府采购的行为缺乏法律依据。有的旅行社就提到，为了承担一些政府等部门的会务、考察业务，就另外成立一个会展公司，一方面便于利用旅行社自身已有的优势拓展业务，另一方面则可以符合有关的财务、税务和工商部门规定。

    纪检、监察部门为了解决公费出国旅游的问题，曾经出台过一些规定，包括旅行社开具的发票在财务上不得报销等，这就使得很多旅行社认为发票问题是制约政府采购进一步发展的重要原因；而同时，很多政府部门为了避免纪检监察、审计等部门在这些问题上的监督，往往避开国内旅行社，转而通过港澳或者国外其他一些机构完成出国考察、会议等事项。这一点也可以通过事实上每年政府公费出国考察或参加会议的巨额费用和旅行社通过政府采购承接的业务量之间的差额体现出来。因此政府有必要出台有关政策，一方面坚决禁止公费出国旅游，另一方面则可以把公费出国考察或参加会议等都纳入旅行社政府采购项目，不仅可以降低行政成本，而且可以促进旅行社业的发展。

2、未能有效规范政府部门和旅行社的相关行为

由于目前中央政策和《旅行社管理条例》对旅行社经营范围的限制，广东省部分旅行社参与政府出国公务活动的采购活动还得不到相关法规和政策的支持，政府对出国公务活动的采购行为也只是改革试点的一种做法，相关工作都在探索试点过程之中，缺乏相应的规范性、合法性和有序性。特别是政府采购部门和旅行社之间的采购行为，更多的是一种口头上的承诺和合作，没有经过规范的招标投标、合同签订、服务质量要求上的约定，也没有政府部门本身的强制约束，更缺乏审计、纪检监察部门的检查监督，由此造成了两个方面的不利后果：一方面，政府部门可以通过政府采购，把出国考察的全部工作委托给旅行社做，也可以只是委托其中的一部分业务，比如仅仅是购买国际机票的业务。由于政府对这种采购行为要求不严、规定不周全，即便是采购国际机票的业务，绝大部分情况下也是打折扣的，并没有让所选的6家旅行社全部承担这些业务，而仍然是通过过去的合作伙伴（如港澳公司和境外企业等）来完成。另一方面，由于政府和旅行社之间缺乏合同强制力的约束，旅行社在政府采购国际机票等活动中，也存在服务不到位、采购行为有失规范等问题，使得政府对旅行社的工作不满意。

3、旅行社承接政府公务活动采购的能力有限

政府采购的项目和普通的旅游项目总体上是一致的，但政府采购项目还有它自己的独特性，尤其是涉及到外交、商务、考察、谈判、展览和国际会议等重大的政府间活动，一方面需要很强的协调、策划和公关能力，另一方面还需要相当的专业技术人才和一定的财力支持。而目前我国旅行社行业尽管已经取得了很大的发展，积累了一些经验，但和国际上成熟的公关策划公司相比，做法上还有不成熟的地方，管理上还有不到位的地方，服务上还有相当的欠缺，专业人才方面也比较缺乏，诚实守信和守法经营上也不完全符合政府采购部门的要求。所以要真正使政府采购在旅行社业中得到大发展，旅行社自身也需要加强建设，满足政府采购所需要的标准和条件，尽早练好内功，以便抢占先机。

四、完善旅行社参与政府公务活动采购的几点建议

1、相关部门尽快出台政策支持旅行社参与政府公务活动采购

在国家法律层面上没有对旅行社参与政府采购行为的限制，只是在中央的有关政策上有所控制。鉴于此，可以通过重新制定政策的途径，促进旅行社参与政府采购。制定相关政策涉及到与纪检监察、审计、工商、税务等部门的协调，可以考虑以中央纪委、国管局为主，协调有关部门制定政府采购的有关政策。各级政府应该从促进旅游经济发展和有效提高政府采购资金使用效益的角度出发，每年将旅行社参与政府公务活动采购的项目列入同级政府预算的政府采购项目。各地政府在中央政策未出台之前，可以通过地方立法的方式制定有关规定。同时，目前采购所采取的“团团招标”方式，增加了政府部门和各参加投标旅行社的工作量和交易成本，效率也不高，因此可以考虑改变工作方式，通过招投标与有关企业建立定期合作关系，通过协议约束双方行为。

   2、修改《旅行社管理条例》，拓展旅行社的业务范围

目前，阻碍旅行社参与政府公务活动采购的最大障碍之一是《旅行社管理条例》及其《实施细则》。由于这两个法规对旅行社经营范围的规定，使得旅行社参与政府采购成为超出经营范围的违法行为。为了提高旅行社的经营能力，促进旅行社的经营发展，建议国务院尽快修订《旅行社管理条例》，以法规的形式扩大旅行社的业务范围，把旅行社参与政府采购的业务纳入到旅行社的经营范围。此前，国家旅游局要认真组织好调研，把旅行社参与政府采购的问题研究清楚，以便在建议国务院修订《条例》时能够更加规范和完善。

   3、加强旅行社应对政府采购工作的能力建设

主要是四个方面的能力建设：一是提升旅行社的经营管理水平，培养适应政府采购工作的专业化人才，提高服务质量，规范服务行为；二是促进旅游企业守法诚信，提高商业信誉和健全财务会计制度，完善履行采购合同所必需的各项能力，以满足政府采购所需要的标准和条件；三是规范旅行社的政府采购行为，使政府采购在政策和法规许可的范围内开展，避免旅行社打擦边球，杜绝政府部门通过旅行社组织公费出国、国内旅游活动；四是引导旅行社培养在政府采购活动中维护自身合法权益的能力，如依法自我保护的能力，维护采购活动中的询问、咨询和诉讼等权利的能力，等等。

   此外，政府采购监督部门要对集中采购的价格、资金使用效果和服务质量、信誉状况等进行考核检查，审计机关应当对旅行社参与政府采购的经营活动进行审计监督，检查机关应当加强对政府采购中的国家机关和公务人员进行行政监察，各级旅游行政管理部门要对旅行社参与政府采购的经营行为做好监督管理。要充分发挥各方监督优势，规范政府采购部门和旅行社的行为，使得旅行社参与政府采购的活动能够健康有序地发展。